Nemačka pooštrila provere granica: Šta to znači za Šengensku zonu i ima li ona uopšte perspektivu

Nedavni događaji u Nemačkoj i Mađarskoj vezani za neregularne migracije izazvali su ozbiljne sumnje u budućnost Šengen zone.

Da li je Šengensko područje, zona bez pasoša koja okuplja 420 miliona ljudi i predstavlja jedno od najopipljivijih i najprepoznatljivijih postignuća evropske integracije, na rubu propasti?

Ovo pitanje bi se pre deset godina činilo radikalnim kada je EU bila duboko u finanijskoj krizi, pokušavajući da spasi još jedan od svojih najvećih uspeha, evrozonu. Tada je Šengen bio, ako ništa drugo, cenjena sigurnosna mreža koja je omogućila nesmetanu trgovinu.

Međutim, masovni dolazak tražilaca azila 2015. godine preokrenuo je političku agendu i stavio migracije u prvi plan, otvarajući nestabilnu i, pomalo ogorčenu konverzaciju vlada koje daju prioritet kratkoročnim merama kako bi umirile ljutito biračko telo u svojim zemljama. Austrija, Mađarska, Slovenija, Švedska i Danska su bile među onima koje su navodile priliv migranata bez presedana kao razlog ponovnog uvođenja privremenih provera na svojim granicama, tako razbijajući iluziju da je Šengen nedodirljiv.

Pandemija kovida 19 još jednom je uzdrmala Šengen jer su zemlje žurile da zatvore granice u pokušaju da ograniče širenje virusa. Brisel je mislio da će, kada počne vakcinacija i broj infekcija opadne, kretanje unutar bloka ponovo postati normalno. Nada se ostvarila, ali ne zadugo.

Kraj zdravstvene krize izazvao je postepeni porast migracionih tokova prema EU, ponovo stavljajući ovu zapaljivu temu na sto. Zahtevi za azil dostigli su 1,12 miliona u 2023. godini, što je najvša cifra od 2016, a lokalne vlasti, od Holandije do Italije, žalile su se da su centri za prihvat preopterećeni. Podrška desničarskim i ekstremno desničarskim strankama rasla je na izborima, a nekada nezamisliva ideja o premeštanju procedura za azil na udaljena odredišta postala je opšteprihvaćena.

profimedia

U tom kontekstu, nemački grad Zolingen postao je žrtva terorističkog napada koji je odneo tri života. Napad, za koji je odgovornost preuzela Islamska država, izveo je sirijski državljanin čija je prijava za azil prethodno odbijena uz naredbu o povratku u Bugarsku, prvu zemlju EU ulaska.

Neuspeh u momentalnoj deportaciji ponovo je aktivirao debatu o migracijama: konzervativci su napali federalnu vladu kancelara Olafa Šolca i zahtevali rešenja van konvencionalnih standarda. Pod pritiskom, Šolc je obećao čvršću akciju i naložio pooštravanje provere na svih devet kopnenih granica zemlje.

"Želimo dodatno da smanjimo neregularne migracije", izjavila je ove nedelje nemačka ministarka unutrašnjih poslova Nensi Feser. "U tom smislu sada preduzimamo dalje korake koji nadmašuju sveobuhvatne mere koje su trenutno na snazi"

Napadi u Zolingenu raspalili su debate o migracijama u Nemačkoj.

Premijer Poljske Donald Tusk osudio je ovu najavu kao "neprihvatljivu", nazvavši je "de fakto suspenzijom Šengenskog sporazuma u velikom obimu", dok je Austrija naglasila da neće prihvatiti nijednog migranta koji bude odbijen od strane Nemačke.
 
U Briselu je Evropska komisija oprezno postupala kako bi izbegla antagonizovanje Berlina, najuticajnije prestonice bloka i zadržala se na pravnom odgovoru: prema Šengenskom kodeksu granica, članice su ovlašćene da primenjuju interne provere granica kako bi se suočile sa "ozbiljnom pretnjom, bilo da je reč o javnom redu ili unutrašnjoj bezbednosti, kada je to neophodno i proporcionalno".

Odgovor je bio tačan, ali nije mnogo pomogao u rasipanju strahova da bi Šengen mogao uskoro da se raspadne.

Osećaj straha dodatno je pojačan provokativnom pretnjom Mađarske da će prevesti neregularne migrante u Belgiju kao odmazdu za kaznu od 200 miliona evra koju je izrekao Evropski sud pravde (ECJ), što je plan koji bi, ako se realizuje, predstavljao presedan u instrumentalizovanoj migraciji od strane jedne zemlje EU protiv druge.

Budimpešta je takođe na meti kritika zbog proširenja programa National Card na ruske i beloruske građane, za šta Komisija upozorava da bi moglo omogućiti zaobilaženje sankcija i ugroziti bezbednost "celog" Šengenskog područja.

Od izuzetnog do uobičajenog

Interni pregledi granica su, po svojoj prirodi, suprotni duhu Šengena, koji treba da bude prostrano područje u kojem su kontrole ukinute i gde građani mogu da putuju bez poteškoća kroz 29 zemalja – u mnogim slučajevima, bez ikakvog pokazivanja pasoša.

Ovaj revolucionarni projekat oslanja se na kolektivni napor da se prate spoljne granice i obezbedi pravedno, pažljivo upravljanje tražiocima azila. Članice se međusobno oslanjaju jedna na drugu da obave svoj posao i primene odgovarajuće zakone pre nego što nekoga puste u zemlju.

Ova logika je javno preispitana od strane nekoliko članica, kao što su Austrija i Mađarska, koje tvrde da je EU, u celini, propustila da se stara o svojim spoljnim granicama i da je, kao rezultat toga, postala nesposobna da se nosi s neregularnim migracijama.

Izveštaji Komisije pokazuju da su, od 2006. godine, članice podnele 441 zahtev za ponovno uvođenje provera granica. Samo je 35 od njih podneto pre 2015. godine. Trenutno, osam Šengenskih zemalja, uključujući Nemačku, ima provere na snazi.

Brojevi osporavaju pretpostavku da bi kontrola granica "trebalo da bude izuzetna i korišćena samo kao poslednje rešenje", kao što kaže Šengenski kodeks granica, i prikazuju obim u kojem je ova opcija korišćena iznad njenog zakonskog šestomesečnog ograničenja.

profimedia

U izveštaju objavljenom u aprilu, Komisija je identifikovala ovaj fenomen kao "pitanje od posebnog značaja" i pozvala zemlje da postepeno ukinu privremene kontrole "ka održivijem zajedničkom upravljanju zajedničkim izazovima".

Članice su tradicionalno bile nevoljne da se odazovu pozivu Komisije u pitanjima koja strastveno čuvaju kao nacionalnu nadležnost. Odupiranje ukidanju provera granica je dobro dokumentovano: u 2022. godini, Evropski sud pravde je presudio da je Austrija nezakonito produžila svoje provere granica sa Mađarskom i Slovenijom. Ipak, Austrija ih i dalje primenjuje, koristeći različite razloge da opravda produženje.

Ali legalnost provera granica nije jedini element pod istragom – takođe se postavlja pitanje njihove efikasnosti u suzbijanju neregularne migracije, odnosno ove provere se sprovode sa različitim stepenima intenziteta i temeljnosti.

"Sumnjam da su ove (Šengenske) zemlje spremne da uklone svoju kontrolu granica u bliskoj budućnosti zbog signala koji bi to poslalo“, izjavila je dr Saila Hajnikoski, viša istraživačica na Finskom institutu međunarodnih poslova (FIIA) za Euronews.

"Provere su često nasumične i nisu veoma invazivne, a mislim da se održavaju i zbog simboličkih svrha: da pokažu građanima, drugim zemljama EU i potencijalnim migrantima da postoji izvanredna situacija u Evropi sa kojom se vlada suočava“, dodala je.

Ipak, članice se čvrsto drže ove "poslednje mere". Početkom ove godine, dale su konačnu saglasnost na reformu Šengenskog kodeksa granica koja je proširila zakonski limit kontrola granica sa šest meseci na dve godine, što može biti produženo još dva puta po dodatnih šest meseci ako zemlja argumentuje da pretnja po bezbednost i dalje postoji.

profimedia

Izmene takođe sadrže odredbe za suočavanje sa zdravstvenim vanrednim situacijama i borbu protiv instrumentalizovane migracije, koje dodatno proširuju nacionalna ovlašćenja za praćenje kretanja, uključujući smanjenje broja prelaznih tačaka. Značajno je da se zemljama preporučuje (ali ih ne obavezuje) da primene "alternativne mere" pre nego što se odluče za kontrole granica.

Nemačka odluka, doneta nakon što je revizija stupila na snagu, pokazuje da je apetit za ovim "alternativnim merama" i dalje nizak i da će najverovatnije pristupi koji se sprovode, samostalno nastaviti da dominiraju. Uostalom, Šengensko područje je izmišljena konstrukcija koja je izgrađena političkom voljom i može se dovijati i menjati na sličan način.

"Ne smemo zaboraviti da je Šengen nastao iz međunarodnog sporazuma i da je istorija Šengena intimno povezana sa istorijom sistema azila EU, i stoga je centrirana u logici kontrole granica usmerene na bezbednost“, rekao je Alberto-Horst Nidart, viši analitičar politika u Evropskom centru za politiku (EPC).

"Šengen nije na rubu smrti", dodao je. "Ali nedavni događaji takođe pokazuju da je ideja da bi nedavno uvedene reforme mogle sačuvati područje bez granica kao takvo, bila iluzija. Budućnost Šengena verovatno će i dalje biti obeležena visokim stepenom nezadovoljstva i nesigurnosti".